V roce 2012 jsem na České pozici publikoval článek „Zákon, se kterým nikdo nechce nic mít – o finanční kontrole“. Poukazoval jsem zde na zjevnou souvislost mezi vysokou četností předražených veřejných zakázek a přehlížením povinnosti zajistit účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy ve smyslu příslušných ustanovení zákona č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole. V závěru článku jsem vyjádřil naději, že trestní oznámení podané Transparency International ČR (TI) na bývalého starostu města Unhoště by mohlo přinést nový pohled na vymahatelnost ustanovení tohoto zákona, která mají zásadní význam pro efektivnost fungování veřejné správy.
Nyní se k tématu vracím, protože Policie ČR po déle jak rok a půl trvajícím šetření případ odložila. Věcná podstata tohoto případu, tj. veřejná zakázka malého rozsahu na demolici staré tělocvičny, má jistě pouze lokální význam. Mnohem širší společenské souvislosti odhaluje jak v trestním oznámení zdůvodněné naplnění skutkové podstaty trestného činu porušení povinnosti při správě cizího majetku, tak zejména odůvodnění Policie ČR, proč případ odložila a následná obhajoba tohoto postupu ze strany dozorujícího státního zastupitelství.
Podívejme se nejprve, jak město postupovalo při výběru dodavatele předmětné veřejné zakázky malého rozsahu:
Zadavatel si nechal vypracovat zadávací projektovou dokumentaci s částí textovou, výkresovou statickou a s výkazem výměr. K této zadávací dokumentaci nebyl ale zpracován rozpočet.
Následně zadavatel vyzval pět subjektů ke zpracování a podání cenové nabídky. Tyto se pak pohybovaly v rozpětí mezi 6 260 503,18 Kč a 7 119 053,47 Kč vč. DPH.
Rada města Unhošť vybrala jako nejvhodnější nabídku na základě nejnižší nabídkové ceny, čímž byl zároveň stanoven objem výdajů města Unhošť. Dílo bylo zhotovitelem předáno v měsíci dubnu 2009. Objednatel následně uhradil sjednanou částku ve výši 6 260 503,18 Kč.
V roce 2010 prováděl kontrolní výbor zastupitelstva kontrolu vybraných veřejných zakázek. Kontrolní zpráva poukazovala na chybný způsob kvantifikace obestavěného prostoru v zadávací dokumentaci k veřejné zakázce demolice staré tělocvičny a konkrétní příklady předražených položek rozpočtu dodavatele. Zastupitelstvo ale odmítlo kontrolní zprávu projednat, s odůvodněním, že nebyla schválena většinou členů kontrolního výboru. Skupina opozičních zastupitelů se proto rozhodla zadat zpracování posudku soudního znalce v oboru cen stavebních prací.
Cena shora popsaného díla, jako tzv. cena obvyklá, by stanovena alternativně ve dvou variantách znaleckým posudkem č. 686-117/2010 (dále jen „ZP“) ze dne 1. června 2010 zhotoveným znaleckým ústavem ÚRS Praha, a.s.
První varianta uvádí jako cenu obvyklou částku 1 654 006 Kč vč. DPH. Dle druhé varianty činí cena obvyklá sumu 1 502 166 Kč vč. DPH. Rozdíl mezi variantami je způsoben recyklací materiálu vzniklého demolicí jeho opětovným užitím a nikoliv jeho likvidací skládkováním.
Vzhledem k tomu, že se zastupitelstvo města odmítlo znaleckým posudkem zabývat, obrátili se opoziční zastupitelé na TI s žádostí o právní pomoc. Na základě podrobné právní analýzy podalo v květnu 2012 TI trestní oznámení na bývalého starostu pro podezření ze spáchání trestných činů zneužívání pravomoci veřejného činitele podle § 158 odst. 1) písm. c), odst. 2 a porušování povinnosti při správě cizího majetku podle § 255 odst.1, odst. 2, písm. b) zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákoník, případně jiných trestných činů.
Naplnění objektivní stránky skutkové podstaty trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku zdůvodnil oznamovatel vzniklou škodou, doloženou výše uvedeným znaleckým posudkem, a zjevnou příčinnou souvislostí mezi touto škodou a porušením povinností, které starostovi ukládá zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole (dále jen ZFK). Cílem finanční kontroly je, mimo jiné, zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností (§ 4 odst. 1 písm. a) ZFK).
Z ustanovení § 4 odst. (2) lze odvodit, že starosta, jako „vedoucí orgánu veřejné správy“, je povinen před uskutečněním finanční operace stanovit kritéria její účelnosti, efektivnosti a hospodárnosti.
V případě demolice staré tělocvičny, jejíž účelnost je nezpochybnitelná, jde v podstatě pouze o kritérium hospodárnosti, tedy o dosažení požadovaného cíle za cenu v místě a čase obvyklou. Podle § 25 ZFK je vedoucí orgánu veřejné správy v rámci své odpovědnosti povinen v tomto orgánu zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který:
a) vytváří podmínky pro účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy
b) je způsobilý včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů orgánu veřejné správy.
Z výše uvedeného je zřejmé, že mezi nesplněním uvedených povinností a nehospodárným vynaložením finančních prostředků města na demolici staré tělocvičny je příčinná souvislost.
Kriminální policie ČR se v odůvodnění svého rozhodnutí případ odložit vůbec nezabývala objektivní stránkou skutkové podstaty v trestním oznámení uvedených trestných činů. Na místo posudku soudního znalce v oboru cen stavebních prací se vyšetřovatel spokojil s vysvětlením současného vedení města, že vše proběhlo v souladu se zákonem. Tvrzení, že cenu demolice ve výši 5 mil. Kč schválilo zastupitelstvo města v rámci rozpočtu na rok 2009 , neuznal vyšetřovatel za nutné si ověřit. Přitom na elektronické úřední desce města je dodnes přístupný závěrečný účet za rok 2009, kde je uveden též schválený rozpočet. Položka demolice staré tělocvičny neexistuje a rozpočet pouze uvádí plánovaný výdaj 25 mil. Kč na výstavbu nové haly. V zápise z jednání zastupitelstva rovněž není ani slovo o 5 mil. Kč na demolici. Vyšetřovatel se dále vůbec nezabýval zásadní otázkou, do jaké míry byly splněny povinnosti uložené ZFK vedoucím orgánů veřejné správy, tj. v tomto případě starostovi . V odůvodnění je pouze jediná zmínka o ZFK a to v souvislosti se „Směrnicí k finanční kontrole“, kterou starostka města L.M. zaslala TI s průvodním dopisem, ve kterém uvedla, že tato směrnice byla platná v roce 2009. Z výpovědi pana M.Č., který byl v roce 2009 tajemníkem MÚ, vyplývá, že žádná taková směrnice v dané době neplatila, protože první směrnici k ZFK přijalo město až počátkem roku 2011. Přitom právě z existence této směrnice , podepsané tehdejším starostou, vycházelo v trestním oznámení uvedené hodnocení subjektivní stránky skutkové podstaty trestných činů. Policie ponechala zcela stranou skutečnost, že starostka města poskytla TI nepravdivou informaci a dospěla k závěru, že se nepodařilo prokázat v jednání bývalého starosty jak úmysl, tak ani vědomou nedbalost. Elementární právní zásadu „neznalost zákona neomlouvá“, nevzal vyšetřovatel vůbec v úvahu.
TI podala podnět k výkonu dozoru nad postupem policejního orgánu k Okresnímu státnímu zastupitelství v Kladně. V odpovědi se, mimo jiné, uvádí:
„Státní zástupce dospěl k závěru, že absence kontrolní činnosti nemůže sama o sobě znamenat spáchání trestného činu. Z povahy kontrolních mechanismů se nelze ani domnívat, že v případě provedení kontrolních mechanismů by osoba, která by nastavila kontrolní mechanismy fakticky na sama sebe, by dospěla k jinému závěru než tomu, že jednání proběhlo v pořádku. Nelze tedy v obecné rovině setrvávat na stanovisku, že provedení kontrolních mechanismů je v uvedeném případu vše řešící mechanismus. Na druhou stranu si státní zástupce uvědomuje, že není možné tyto kontrolní mechanismy pomíjet. V obecné rovině je však možné považovat za správné, že prověřování se musí zabývat podstatou věci, tedy jednáním podezřelého ve smyslu objektivní stránky trestného činu se zaměřením na jeho subjektivní stránku a způsobení škody, přičemž kontrolní mechanismy, jejich nastavení či porušení by bylo možné v tomto případě považovat za podpůrné důkazy, které by mohly pachatele trestné činnosti mimo jiné důkazy z trestné činnosti usvědčovat.“
Na stanovisko Okresního státního zastupitelství v Kladně reagovala TI dalším podnětem k výkonu dohledu podle § 12d zákona č.283/1993 Sb. o státním zastupitelství, podaném na Nejvyšším státním zastupitelství v Brně, které jej podstoupilo Krajskému státnímu zastupitelství v Praze. Podle sdělení tohoto orgánu byl podnět shledán jako důvodný. Dozorovému státnímu zástupci a jeho prostřednictvím i policejnímu orgánu bylo uloženo, aby ve věci dále konal a znovu rozhodl. O výsledku tohoto konání, příp. i rozhodnutí nebyla již TI informována.
Coby právní laik nehodlám polemizovat s výše uvedeným právním názorem dozorového státního zástupce. Pokud ale pro naplnění skutkové podstaty trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku nestačí znaleckým posudkem prokázaná škoda vzniklá v důsledku absolutní ignorace zákonem stanovených povinností, pak je zřejmé, že vedoucí orgánů veřejné správy nemají ve vztahu k ZFK žádnou trestně právní odpovědnost. To by samo o sobě ještě nemuselo být nic tak hrozného, pokud by existovala reálná možnost vyvození občanskoprávní odpovědnosti. Bohužel ani tato „cesta“ nepřichází prakticky vzato v úvahu, protože žalobu na náhradu škody může podat pouze statutární orgán, tedy orgán, vůči kterému by měla být případná právní odpovědnost vyvozena. Připravovaná novela zákona o obcích, která by dala možnost opozičním zastupitelům podat žalobu na náhradu škody proti členům statutárního orgánu územně samosprávného celku, „spadla pod stůl“ s koncem Nečasovi vlády. Nadále tedy platí, že máme jedenáct let zákon, který si klade za cíl zajistit účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy, jehož dodržování ale nikdo nekontroluje a za jeho porušování, zejména ve vztahu k veřejným zakázkám, nenese nikdo právní odpovědnost. Zásadní změna přístupu k vymahatelnosti ZFK bude zkouškou skutečné politické vůle rodící se vládní koalice k prosazení principů 3E v každodenním fungování veřejné správy.
Doc. Ing. Karel Kopp, CSc
