Uzákonit obecné referendum, nebo raději ne? Tato otázka se objevuje na politické scéně už hodně dlouho. Co by pro nás referendum ale znamenalo? I na to odpovídal v rozhovoru ústavní právník Jan Kysela. Co si myslí o odvolatelnosti politiků a změnil by ústavu? Více si můžete přečíst níže.
Jan Kysela se v rozhovoru k možnému přijetí zákona o referendu vyjádřil velmi negativně. Podle něj ústavním systémem otřásla přímá volba prezidenta a referendum by ho mohlo rozbít úplně. Kysela v rozhovoru poznamenal, že lidé v referendech hlasují spíše podle emocí než argumentů. Referendum se dá podle Kysely označit za projev ústního populismu, kdy se politici snaží buď přenést odpovědnost za rozhodování na voliče, nebo se vlichotit do jejich přízně a vyhranit je vůči establishmentu.
(editovaný přepis rozhovoru s ústavním právníkem Janem Kyselou)
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Ústavní zákon o obecném referendu nejspíš dostane ve sněmovně šanci. O návrhu normy jedná ANO, SPD, komunisté a Piráti. Dluží to politici ústavě, jakožto zákonu nejvyšší právní síly?
Jan KYSELA, ústavní právník
Nemyslím si. V ústavě sice najdeme zmínku o možnosti přijmout ústavní zákon o referendu, ale nemá podobu příslibu, má podobu spíše výhrady. To znamená, že ústava říká, že takový ústavní zákon být přijat může, nikoliv že přijat být musí. Čili není to dluh vůči ústavě, je to možnost.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Ano, je tam může. Proč to tam tedy vůbec je?
Jan KYSELA, ústavní právník
To je otázka. Záleží na tom, jak přísně chápete ústavu jako výlučný řád vládnutí a nakolik můžete, nemáte-li proto zmocnění v ústavě, paralelně k ní přijímat ústavní zákony, které by obsahovaly pravidla kolidující s tím, co v ústavě vlastně je. O tom se vedly v našem případě spory související s kauzou "Melčák" a vedou se o tom spory na Slovensku. Takže může to mít politickou povahu. V roce 1992 jsme se nedomluvili na tom, jestli referendum chceme nebo nechceme, tak jsme tu otázku odložili pomocí této konstrukce. Nebo to může mít povahu teoretickou či doktrinální, která spočívá přesně v tom, co jsem říkal.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
A jak to tedy v Česku je? Jak výlučný dokument to je? Jak je vnímán?
Jan KYSELA, ústavní právník
V našem případě se mluví o tom, že ústava je pololegální. To znamená, že ne všechno, co je předmětem ústavní úpravy, najdete v jediném dokumentu. Vedle toho, že máme ústavu, o které se někdy říká, že je to organický dokument upravující základní pravidla vládnutí na nejvyšší úrovni, máme potom zvláštní dokument Listinu základních práv a svobod, která obsahuje klasický katalog. Vedle toho máme některé další ústavní zákony, z nichž je asi nejvýznamnější ústavní zákon o bezpečnosti. Ty další upravují státní hranice. Takže ústava je polylegální. Mezi jednotlivými ústavními zákony mají organická ústava a ústavní zákony, jeden z roku 1993, speciální postavení, protože jsou vlastně vyjádřením toho, co znamená řád dobrého vládnutí v České republice. Proto se vesměs soustřeďujeme na ně, když přemýšlíme o tom, jestli se má měnit nebo ne, na kolik je ústava stabilní a nestabilní. V zásadě se všechno točí kolem tohoto. Listina v tomto ohledu chvályhodně zůstává stranou pozornosti, protože pokud bychom měli činit předmětem politických sporů úpravu základních práv, tak je to ještě o něco méně šťastné, než když se přeme o to, jak mají vypadat organizační či organická pravidla.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Někteří politici se teď snaží naplnit text ústavy, který zní: "Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo." Není vlastně na místě vyčítat to spíš autorům ústavy, než dnešním politikům, kteří se to snaží naplnit?
Jan KYSELA, ústavní právník
Ale já myslím, že to není naplnění. Je zkrátka rozdíl, jestli je v ústavě napsáno, že právní poměry zaměstnanců u správních úřadů stanový zákon, což je v našem případě služební zákon, na který jsme čekali poměrně dlouho, nebo je to rozdíl, jestli máte v ústavě napsáno, že máte mít senát a nemáte senát nebo nejvyšší správní soud.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Takže s tím zákonodárce počítá?
Jan KYSELA, ústavní právník
V tomhle případě je to zmocnění. Budete-li chtít mít právní úpravu referenda, musí mít povahu ústavního zákona. To je podle mého soudu všechno, co se dá z ústavy vyčíst.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
A co Vám na tom vadí z hlediska toho institutu? Proč by to mohlo vychýlit to, jakým způsobem Český stát funguje?
Jan KYSELA, ústavní právník
To je obecná otázka, nakolik komu referenda vadí nebo nevadí.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Nepatří moc lidu?
Jan KYSELA, ústavní právník
Moc lidu patří jako zdroji. On ji vykovává typicky prostřednictvím orgánů moci ustavené, to znamená prostřednictvím zákonodárné, výkonné a soudní moci. Jde o to, nakolik ji má vykonávat paralelně, nakolik má být ta reprezentace výlučná nebo nevýlučná. V České republice je to zařízeno tak, že je to spíše výlučná reprezentace. Jinými slovy, lid mluví primárně skrze parlament, a pakliže má parlament pocit, že existují určité otázky, které přesahují jeho mandát, má možnost přijmout ústavní zákon pomocí něhož tu konkrétní otázku převede k rozhodnutí lidu, což byl v našem případě vstup do Evropské unie. Mně v zásadě tato myšlenka připadá dostačující. Obecně platí, že vůči referendu je možné formulovat řadu různých námitek, z nichž ta základní je, že neumožňuje kompromis, že to rozhodnutí je buď ano nebo ne. Většina, velmi často těsná, převálcuje menšinu a teď jde o to, jestli jí bude válcovat trvale, v jak citlivých věcech ji válcuje a tak dále.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
A není to tak i v běžném zákonodárném procesu? Když se rozhoduje o zákonech v Poslanecké sněmovně, tak také jedna skupina válcuje tu druhou a rozhodne třeba jeden hlas.
Jan KYSELA, ústavní právník
Nakonec se doberete k tomu, že někdo rozhodne. Nicméně jde o to, že tomu předchází nějaký proces, a ten by měl být opřen o zvažování argumentů pro a proti, pokud možno argumentů věcných. Jsou to různá připomínková řízení, můžou být slyšeny organizované zájmy, občané a tak dále. Hledáte zkrátka nějaký kompromis, který má složku věcnou, složku politickou a na konci rozhodnete jako Poslanecká sněmovna, může tam být kontrolní instance v roli Senátu, a není to nevratné. Zatímco když je to rozhodnutí v referendu, tak to, co předchází tomu referendu, často bývá velmi nevyvážená kampaň, která odkazuje spíš na emoce než na věcné argumenty. Případ Brexitu je velmi výstižný. Konec konců, když se u nás podíváme na to, jaké argumenty probíhaly v souvislosti s poslední přímou volbou prezidenta republiky, tak tam na věcnost moc nenarazíte, takže je to hodně na emoce. Na základě toho někdo nějak rozhodne. Jde o to, jak je většina masivní nebo těsná. Problém je v tom, že se to dá velmi obtížně zvrátit, protože když řeknete, že budete dělat další referendum, tak to je vlastně doklad toho, že tomu lidu nevěříte, nevyhovuje Vám, jak rozhodl, a to je problém z hlediska logiky.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
No a nelze tyto námitky vyřešit úpravou parametrů referenda, papříklad nastavením hranice minimální účasti a dalšími parametry?
Jan KYSELA, ústavní právník
Některé ano, některé ne.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Které vyřešit nelze? Vypadá to, že lidé dnes nepřemýšlí o souvislostech a důsledcích.
Jan KYSELA, ústavní právník
Mně se zdá, že je to z nějakého důvodu nastaveno tak, že lidé s různou měrou kompetence rozhodují o různých věcech, soudci rozhodují o něčem, úředníci o něčem, poslanci o něčem, ministři o něčem. Řekl bych, že se přece jenom vyznačují větší měrou kompetence než průměrný občan. Takže mám-li rozhodovat o tom, jestli budeme v České republice užívat jadernou energetiku nebo ne, tak mi připadá, že ta otázka je dost komplexní na to, aby se mi podařilo vměstnat do jedné věty: "Chcete, abychom využívali nebo nevyužívali jadernou energetiku, protože jde přece jenom o alternativy a důsledky.“ Zkrátka se mi zdá, že nejsme všichni úplně kompetentní ve stejné míře.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Ale vstup do EU jsme taky schválili v referendu.
Jan KYSELA, ústavní právník
To je pravda, ale zdá se mi, že je to otázka trochu jinak postavená, než je to s jadernou energetikou. Jde o to, že to byl dlouhodobý proces, opřený o poměrně masivní informační kampaň. Zdá se mi také, že čas oponou trhnul neúplně tíženým směrem, že podoba veřejné diskuze v České republice dnes a před 13, 15, 20 lety byla dost odlišná díky jiné podobě internetu a díky podobě sociálních sítích.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Takže český volič je dnes málo chytrý na výkon přímé demokracie?
Jan KYSELA, ústavní právník
Nevím, jestli je to otázka chytrosti. Mně se spíš zdá, že je to kompetence, věcnost, způsobnost vstřebávat argumenty určitého typu a chápat je v souvislostech. A tam nejde o to, jestli jste český, britský nebo francouzský občas, ale jde o to, že jste průměrný občan, který o některých otázkách rozhodovat prostě nemá. Určitá nevýhoda českých návrhů je v zásadě ta, že se dost vymykají západoevropskému standardu. V západní Evropě je to tak, že je vesměs zřejmé, co je předmětem referenda, změna ústavy, změna zákona, zrušení zákona. Zkrátka když to referendum dopadne, tak je zřejmé, co se stalo. Zatímco české úpravy se pokoušejí tvářit, že máme rozhodovat blíže nespecifikovanou obecnou zásadní otázku vnitřní či zahraniční politiky. Takže Vy předem vlastně vůbec nevíte, co bude předmětem toho referenda a pak nevíte, co se s tím bude dít. Pokud referendem projde nebo neprojde změna ústavy, tak je evidentní, že buď máte nebo nemáte změnu ústavy, ale třeba u otázky: „Chcete nebo nechcete danou energetiku,“ tak co bude krok B? Zavřete Temelín? Kdo ho zavře? Vykoupíte menšinové akcionáře? Co se stane, když je to referendum závazné? Nebo nemá být závazné? A to jsou otázky techničtějšího rázu, o kterých je dozajista možné mluvit.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Na druhou stranu má elita vyvolených, elita chytřejších chránit skupinu méně chytrých nebo méně kompetentních? Nemají lidé mít takovou vládu, takový stát, takové zákony, jaké si zaslouží a na co mají?
Jan KYSELA, ústavní právník
To je jistě pravda, ovšem ta elita se neocitla ve funkcích, protože se rozhodla, že do nich nastoupí. Ona do těch funkcí byla zvolena právě lidmi, které reprezentuje, zastupuje a představuje je a ti lidé vládnou skrze ni. Problém České republiky je v tom, že tenhle předpoklad platí v míře o něco menší než na Západě. Zkrátka česká politická reprezentace je významnou částí veřejnosti vnímána jako cizorodé těleso a jako oni, nikoliv jako my, což je bizarní a podrývá to vlastně konstitutivní principy, na níž demokracie leží, že to nejsou oni, ale jsme to my, které si volíme a skrze než vládneme. Určitý problém by byl, kdyby byl český politický systém rigidní, kdyby byly politické strany zkostnatělé. Nicméně uvážíte-li, jak se to u nás vyvíjí přinejmenším od roku 2010, tak on je tekutý, fluidní, máte možnost vybírat si z nejrůznějších politických stran, máte možnost na ně působit, máte možnost v nich být. Takže to není tak, že jste odstrčená od výkonu moci a jediný způsob, jaký můžete mít, je právě referendum. Když bychom byli na začátku 90. let v Itálii, tak tam se skutečně může zdát, že jinak než referendem ten zkostnatělí politický systém neotřesete. U nás se ale otřásá průběžně a myslím, že k tomu referendum nepotřebujeme.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Dá se tedy označit referendum jako jistý projev ústavního populismu?
Jan KYSELA, ústavní právník
To si myslím že ano. Buď je to obava politiků rozhodnout, tudíž hledají někoho, na koho by tu odpovědnost přenesli, anebo je to snaha se vlichotit do přízně voličů, vyhranit je vůči establishmentu, vyhranit je vůči elitám a na tom získávat body. A to se mi zdá, že se v čase mění, protože když bychom se podívali do 90. let, tak se na referendum hledělo jako na samoúčelný institut, který by měl vylepšit demokracii. Zatímco když se dneska mluví o referendu, tak je to typicky ve vztahu k vystoupení z Evropské unie nebo k vystoupení z NATO, a to je přece jenom trošku jiný typ diskuze. Běžnými kanály politické komunikace a běžnými kanály výkonu moci tohle rozhodnutí rozhodně neprotáhnete, tak hledáte jiný způsob, jak ho dosáhnout a tlouci Vaše politické konkurenty ještě navíc po hlavě argumentem, že jsou nepřáteli lidu, protože nepovažují své spoluobčany za dostatečně chytré, jak jste naznačovala.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Tady stávající politický záměr, který je vždycky důležitý, považujete v tuto chvíli za veskrze nezdravý.
Jan KYSELA, ústavní právník
Podívejte se, jak to dopadlo s přímou volbou prezidenta republiky. Přímá volba měla být šancí pro občany sáhnout si více na výkon moci. Měla sloužit k tomu, aby byli spokojenější, aby byla naše demokracie zdravější. Podle mého soudu dosáhla přímá volba prezidenta republiky toho, že jsme otřásly ústavním systémem. Zdá se mi, že při určitém nastavení může být referendum způsob, jak ne otřást, ale úplně rozbít ústavní systém a nahradit ho nějakým jiným, což konec konců aktuální návrh poslanců SPD dost umožňuje, protože pokud byste prostřednictvím tohoto referenda mohla přímo měnit ústavu bez jakýkoliv limitů, tak to je přesně ono.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Referendum nemusí být jediným novým ústavním zákonem. O podpoře vlády s ANO teď jedná už zmíněná SPD, která mluví o odvolatelnosti politiků. Jak by toto mohlo vychýlit demokracii v Česku?
Jan KYSELA, ústavní právník
Reprezentativní demokracie je založena na tom, že volby jsou nejenom způsobem, jak někoho instalovat do funkce, ale jak ho taky z té funkce odinstalovat. Přičemž on má skládat účty z toho, co během vymezeného volebního období udělal. Ve chvíli, kdy to vymyslíte tak, že nad tím člověkem bude neustále viset riziko odvolání, protože se někomu nelíbí, tak jde o to, co je vlastně schopen předvést. Bude předvádět nějakou politiku koncepční, věcnou, nepopulární? To je dost otázka. Ve chvíli, kdy si stěžujeme, že jsme v trvalé volební kampani, tak když vymyslíte institut odvolatelnosti, tak budeme ještě v trvalejší kampani, která bude buď volební nebo odvolávací. Ne, že by se ve světě instrument odvolatelnosti, takzvaného recallu, nikde nenacházel, ale zpravidla se nenachází na celostátní úrovni. Najdete ho u starostů, najdete ho ve švýcarských kantonech nebo na úrovni některých amerických států, ale zaprvé to není celostátní úroveň a zadruhé to není plošné, že byste odvolávala kde koho. Zpravidla jsou to funkcionáři určitého typu, někdy najdete celá zastupitelská tělesa. Takže mně to nepřipadá nosné. Připadá mi to, že to dost vytunelovává jeden z podstatných principů naší ústavy, a to je volný mandát. My vás poslance a senátory volíme s tím, že ve vás vkládáme důvěru, a pak s vámi zúčtujeme. Ve chvíli, kdy zavedete recall, tak do toho implicitně zakomponováváte nějaký prvek instrukcí, že od těch poslanců očekáváte něco víc. A když se nebudou dost snažit, aby se vám zalíbili, tak je odvoláte Takže je to dost podstatný zásah do toho, jak je náš ústavní systém, přinejmenším teoreticky, koncipován.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Jestli to politikem otřese nebo ne, je taky jeho boj. Záleží to na jeho vnitřní síle. Pokud toto neustojí, tak je otázka, jestli je dobrým politikem. Měl by mít nějakou vnitřní integritu, stabilitu a pevnost. Pokud s ním otřese to, že od něj někdo čeká něco víc, tak ať jde dělat něco jiného. I takto by se na to mohli někteří lidé dívat. Jsou ještě nějaké vážnější argumenty, které by mohly v případě institutu odvolatelnosti politiků vychýlit český demokratický řád?
Jan KYSELA, ústavní právník
Mně žádné jiné než ty, o kterých jsem mluvil, nenapadají. Připadají mi ale dost podstatné. Jestli nevíte, že se proti Vám druhý den po volbách nerozvine kampaň těch, kteří prohráli, protože Vás nevolili za Vaše odvolání a Vy budete žít v trvalých podmínkách toho, že se budou jedni přít s druhými o to, jestli budete nebo nebudete ve funkci, tak dost pochybuju, že Vám to nějak přispěje k pověstnému klidu v práci.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Ústava v lednu oslavila 25 let. Jak se během čtvrtstoletí osvědčila?
Jan KYSELA, ústavní právník
Já myslím, že se osvědčila, byť narazila na určité problémy spočívající v tom, že tvůrci ústavy byli v roce 1992 dle mém soudu příliš optimističtí. Existuje k tomu výzkum trojice amerických badatelů, kteří dospěly na základě zkoumání stovek ústav k závěru, že ústavy v zemích, které za sebou mají totalitní či autoritářskou minulost, by měly být spíše podrobnější, protože když jsou obecné, tak příliš spoléhají na nepsané normy, na předporozumění. V našem případě se mluví o konvencích nebo ústavních zvyklostech. Když vycházíte z minulosti, která nevytváří předpoklady, aby se tyto konvence a předporozumění ustavily, tak tu ústavu napište spíše podrobnější, aby prostorů pro spory, co můžete nebo nemůžete, bylo méně. V roce 1992 se nicméně očekávalo, že jsme na tom asi lépe, než jsme na tom byli, takže Česká ústava je spíše obecnější, založená na důvěře v ústavní činovníky a oni jsou ne vždycky hodni důvěry. A to je do určité míry slabina ústavy. Teď jde o to, co se s tím dá dělat. Dle mém soudu je úplně nejlepší mít adekvátní ústavní činovníky. Nicméně je relativně obtížné toho docílit, když voliči tu potřebu nemají. Takže se potom samozřejmě otevírá otázka, v jaké míře to zpřesnit a vymyslet jinak, aby ty spory byly, když ne minimalizovány, tak aspoň omezeny.
Daniela DRTINOVÁ, moderátorka
Navrhoval byste něco?
Jan KYSELA, ústavní právník
Je to celá řada věcí, které souvisí typicky s rolí prezidenta republiky jak ve způsobu sestavování vlády, tak to může být i něco jiného. U sestavování vlády je otázka, jestli musí mít prezident republiky dva pokusy, jestli třeba model, který vidíme v Polsku, kdy se střídá předseda Sejmu a prezident republiky, který už instaluje vládu, která v zásadě vede zemi k volbám, není efektivnější. U nás je to tak, že se první pokus chápe jako takový nanečisto, pobavíme se, uvidíme, jak to dopadne. Teprve v tom druhém o něco jde. Tenhle pokus polského typu má i tu výhodu, že je zastropovaný určitými lhůtami. Takže tam nemůže nastat situace, kdy někdo někomu řekne: „Máš neomezený čas na to, aby sis sestavoval vládu, třeba po dobu celého volebního období.“ To je jeden z drobných příkladů. Nicméně se mi zdá, že tohle volební období zatím vypadá tak, že bude spíše třeba ústavu chránit, co to jde, než přemýšlet nad tím, jakým způsobem ji v dílčích parametrech vylepšit.
Zdroj: DVTV, 12. 2. 2018
