Soudce Jan Passer k novele zákona o politických stranách

Děkuji, vážený pane předsedo, paní poslankyně, páni poslanci, dámy a pánové,

požádal bych vás úvodem o malou spolupráci. Mohli byste, prosím, zvednout ruku vy, kteří nevíte, jak vypadá socha Spravedlnosti v Brně před Nejvyšším správním soudem? Brno je v poslední době známé svými ne úplně ortodoxními sochami a naplňuje to i socha Spravedlnosti. Proti všemu očekávání se nejedná o subtilní dámu s váhami a mečem, ale jedná se o poměrně urostlého pořízka, který zápasí s těžkým kvádrem. Přiznám se s jistou dávkou skepse, že si nejsem jistý, zda ony sněmovní tisky, projdou-li legislativním procesem ke zdárnému konci a stanou-li se zákony, nebudou další částí toho kvádru, se kterým se spravedlnost musí potýkat, ale který jí možná úplně neslouží. Zkrátka a prostě, kladu si otázku, zda ty věci, které jsou řešeny, jsou skutečně problémem a zda to řešení, které je navrhováno, může tento problém nějakým způsobem odstranit. Budu mluvit zhruba ve dvou částech. V první řadě navážu na vystoupení pana předsedy a krátce se zmíním i o tom, s čím se skutečně Senát ve věcech politických stran a ve věcech voleb potýká, a poté se krátce vyjádřím k oněm sněmovním tiskům.

Co se týče politických stran, je naše agenda poměrně jednoduchá. Jak už bylo řečeno, s výjimkou dělnické strany v podstatě fungujeme jako jakýsi administrativní aparát, dá se říci, a rozhodujeme ve věcech, které jsou zpravidla nesporné. Politické strany se nebrání svému rozpuštění v těch případech, kdy neodevzdaly povinné výroční finanční zprávy, resp. se zpravidla nebrání, a je to z toho důvodu, že se jedná o subjekty, které jsou už stejně mrtvé. Jedním z důvodů, a možná by si vyžádal legislativní zásah, jehož svědkem zatím nejsme, je to, že zatímco toto rozpuštění soudní cestou je pro tyto subjekty v podstatě zadarmo, tak pokud by chtěly svoji činnost ukončit samy, tak tam jsou jisté drobné transakční náklady. Nicméně přes tyto drobné transakční náklady pro ně v tomto směru může být jednodušší, lidově řečeno, vysedět to a nechat se prostě zrušit státem. Poněkud četnější a zajímavější je naše agenda ve věcech voleb, kterou můžeme v zásadě rozdělit na dvě oblasti. Zabýváme se férovostí volební kampaně a potom volbami samotnými a sčítáním hlasů. Co se týká volební kampaně, tak s výjimkou případu, který zde byl zmíněn, ona kauza Nádvorník, kde Ústavní soud Nejvyššímu správnímu soudu vysvětlil, že meze morálky v rámci volební kampaně jsou poněkud volnější než v běžném životě a my jsme samozřejmě byli nuceni to akceptovat. A s výjimkou toho, že se to potom projevilo v některých dalších volbách, typicky v poslední prezidentské volbě, kde jsme se zabývali férovostí volební kampaně, shledali jsme její porušení, nicméně jsme nezjistili, že by tato porušení měla vliv na výsledek volby, a proto ta volba nebyla ovlivněna. Můžeme říci, že to je věc, která je usazená, ale která případně těmi sněmovními tisky, a k tomu se ještě dostanu, může doznat určité změny. A může doznat určité změny způsobem, o kterém si nejsem jistý, zda jej v tuto chvíli doceňujete a vysvětlím proč.

Druhá oblast, kterou se zabýváme, jsou volby samotné, typicky sčítání volebních hlasů. V tomto směru musím říci, že se jedná v podstatě o agendu bezproblémovou. Jeden z důvodů je, že tam hrajete velmi významnou roli vy. Vy, respektive politické strany. Zazněla zde poslední kauza z podzimu roku 2014, kde volební senát uložil velký důraz na to, aby každý subjekt, který kandiduje v těch volbách, které jsou předmětem přezkumu, měl možnost nominovat své zástupce do volebních komisí. A jsou to primárně politické strany, které hlídají férovost tohoto volebního procesu. Troufnu si tvrdit, že to je jeden z významných důvodů, proč v případě, že volební senát při svém přezkumu voleb otvíral obálky a přepočítával lístky, tak nikdy nezjistil systémové pochybení. Téměř ve všech případech se objevila nějaká chyba, nějaké nezapočítané přednostní hlasy a podobně, ale ze všech okolností bylo vždycky zjevné, že se jedná o nějaké individuální pochybení. Když v deset nebo v jedenáct večer kdosi přepočítával, tak prostě ten lístek zapadl a nikdy se tedy neprokázalo, že by se jednalo o systémové pochybení nebo dokonce o nějaký pokus s volbami manipulovat. Já v tomhle směru můžu sloužit jistou historkou. Mluvil jsem se svým kamarádem po volbách do Evropského parlamentu, který se jich účastnil. Je to cizinec usazený v Česku a říkal „No, je to zvláštní, já jsem to tady házel do nějaké černé schránky a vlastně jsem vůbec neviděl, co se s tím děje. Ve Francii ty schránky máme průhledné a je tam počítadlo, takže u každého, kdo hodí, se to otočí. Je to vlastně taková nezávislá kontrola toho, kolik lístků tam bylo vhozeno.“ Mě to zaujalo, bavil jsem se o tom s jiným svým kamarádem, který se účastní jako pozorovatel voleb po celém světě a on mi řekl: „No, dobře, a je to opravdu nutné? Protože já jsem se účastnil voleb v řadě postsovětských států, kde průhledné schránky a počítadla mají, ale ten proces tam žádnou legitimitu nemá, a stejně výsledkům nikdo nevěří. Proč bychom to měli mít my, když proces tu legitimitu má a výsledkům se věří?“

To mě zaujalo. Myslím si, že měl bez jakýchkoliv pochybností pravdu a potvrzuje to i právě zmíněná skutečnost, že za celou dobu své existence se volební senát nikdy nesetkal s pokusem o manipulaci výsledků voleb. Opět se jedná o skutečnost, která vyvolává mou skepsi ve vztahu k sněmovním tiskům, které právě projednáváme, protože si říkám, na kolik skutečně řeší nějaký problém a na kolik mohou doopravdy přispět ke zvýšení legitimity jak volebního procesu, tak fungování politických stran.

Volební senát samozřejmě čelí mnoha výzvám. Čelí výzvám, kterým se může postavit bez vašeho zásahu a bez vaší pomoci, a které může vyřešit čistě za pomoci své judikatury. Problémy, se kterými se začínáme setkávat v poslední době, jsou problémy účelového sestěhovávání voličů, uplácení voličů a definice toho, co je uplácením a co je jen nevinným pozváním na guláš a darováním balonku dětem. Jistou výzvu představuje kombinace s referendy, která se stala oblíbeným sportem posledních let. Z hlediska konání referend, samozřejmě zcela legitimně, je snaha spojit jejich konání s termínem voleb, protože se zvyšuje pravděpodobnost účasti, díky které bude referendum platné. Na druhou stranu z hlediska přezkumu to znamená zvýšenou zátěž právě volebního senátu, který se v jednom časovém úseku a zalhůtovaně musí potýkat nejenom s volbami, ale i s referendy.

Pak jsou ovšem věci, se kterými si soudy samy neporadí, a kde je zásah zákonodárce potřebný. Můžete to brát jako jistý apel na to, aby se něco v tomto směru případně změnilo. Problém, který je jinak typický pro celý právní řád, je roztříštěnost. Opět, tyto sněmovní tisky jsou klasickým důkazem. V případě voleb je navrhována změna několika zákonů a prakticky identická. Volební senát za celou dobu existence Nejvyššího správního soudu opakovaně volal po přijetí volebního kodexu, který by tu úpravu sjednotil. Zatím se to nestalo a myslím si, že je to zcela zbytečné. Ke zpřehlednění právního řádu by jeden volební kodex výrazně pomohl. Do té doby, než se sen stane skutečností, by možná stálo za to odstranit některé technické detaily a nedostatky. Zase jeden příklad z mnoha, my jsme vázáni poměrně striktní lhůtou pro naše rozhodnutí, nicméně přes tuto lhůtu a přesto, že Nejvyšší správní soud, respektive jeho volební senát v této lhůtě rozhoduje, tak není schopen rozhodnout v samotném jejím počátku. Velmi často se stane, že z důvodu množství věcí, které k přezkumu voleb má, využije tu lhůtu celou. Problém je, že ta lhůta může přesáhnout dobu, kdy je svolána ustavující schůze dané komory parlamentu. Setkali jsme se se skutečností, že se ustavující schůze konala dřív, než vypršela lhůta pro naše rozhodnutí. My jsme ještě neměli rozhodnuté všechny kauzy a objevily se spekulace, že to bylo účelové, že to nějakým způsobem mělo zabránit některým ze zvolených, v daném případě to bylo senátorům, v plnohodnotném výkonu mandátu od samého počátku. A opět, jedná se o věc, která by drobným legislativním zásahem byla řešitelná, aby v tomto směru nedocházelo k možným kolizím. Jeden ze zákonů, který upravuje samostatně volbu, a u kterého velmi silně apeluji na to, aby došlo k legislativnímu zásahu, je zákon o volbě prezidenta republiky. Možná si vzpomenete, že při poslední a zároveň historicky první přímé volbě prezidenta republiky se ukázalo, že ten zákon je v řadě ohledů nešťastný, řadu věcí špatně upravuje, a tím nemyslím to opírané přepočítávání hlasů a koeficientů ministerstvem vnitra, ale myslím skutečně výtky, které zazněly nejenom v disentu při registraci prezidentských kandidátů, ale i ze strany většinového rozhodnutí soudu, výhrady k tomuto zákonu, které by nepochybně měly být vyslyšeny. Tak, jak to chodí bezprostředně po prezidentské volbě, se i ze strany legislativních orgánů ozývaly hlasy, že dojde k nápravě. Další registrace prezidentských kandidátů budou zhruba za rok a tři čtvrtě, a chce se mi říci, že koudel, která hořela a byla uhašena, tak začíná znovu doutnat, a že je nejvyšší čas, aby se s tím něco udělalo. Na druhou stranu musím říci, že z hlediska naší praxe zatím nevidím problém ve financování politických stran, a ani ve financování voleb. Ten problém vnímám primárně u politických stran samotných. Rozumím tomu, že typicky ve vztahu k volbám se rozeběhla ne úplně šťastná spirála. Volby se částečně místo souboje myšlenek stávají souboji reklamních agentur. Stojí to mnoho peněz a politické strany, které se nejsou schopny domluvit na nějaké neformální seberegulaci, zkrátka a dobře přicházejí s návrhem, jak to řešit legislativní cestou. Já si nejsem jistý, že to legislativní cestou je to věrohodně řešitelné a myslím si, že to může delegitimizovat některá jednání a vést přesně k opačnému výsledku, než ke kterému ty sněmovní tisky mají směřovat. Příkladem budiž opět prezidentská volba, kde byly dány limity volební kampaně. Bylo vcelku veřejným tajemstvím, že ty limity nebyly dodrženy a vůbec nic se nestalo. Přemýšlím, zda to, že budou stanoveny limity pro volební kampaně, nepovede k tomu, že výdaje, které dnes nejsou žádným způsobem, nechci říct, kriminalizovány, ale upraveny legislativně, když upraveny budou, zda to nepovede k větší delegitimizaci volebního procesu, protože nepochybně bude docházet k tomu, že bude snaha tyto stropy obcházet. Budou se objevovat příklady toho, kdy tato regulace byla porušována, a ze strany veřejnosti si troufnu tvrdit, bude nahlížení na legitimitu voleb nižší, než je v současné době. Nechávám v tuto chvíli stranou samotné financování politických stran. A tím se dostávám přímo ke sněmovním tiskům, protože si nejsem úplně jistý, že úřad, který má vzniknout, bude schopen opravdu všechny výdaje kontrolovat. V tomto směru mohu odkázat na konferenci, která se konala na Fakultě sociálních studií Masarykovy Univerzity v loňském roce a jejímž výsledkem je sborník, který rozhodně doporučuji vaší pozornosti, protože se zabývá právě financováním politických procesů jak voleb, tak politických stran. Ten se v tomto směru vyjádřil k možné limitaci volebních výdajů poměrně skepticky z důvodu možnosti jejich obcházení řadou způsobů: přes skryté výdaje, předfakturacemi apod. Je navrhována transparentnost financování volebního procesu ve vztahu k volební kampani od okamžiku vyhlášení voleb do vyhlášení volebních výsledků.

Jedná se o relativně krátký časový úsek, který nepokrývá celou zbývající část roku, a právě ony předfakturace apod. se do toho mohou částečně schovat. Mimo to připomínám skutečnost, která je vám nepochybně známa, že tímto rokem vstupujeme do zhruba desetiletého supervolebního období. Každý rok budou nějaké volby. To znamená, že nás čeká pravděpodobně prakticky permanentní volební kampaň. V určitých okamžicích intenzivnější, v určitých okamžicích méně intenzivní, ale v tuto chvíli vytažení částí těch okamžiků, podřízení těchto okamžiků jakési kvazi veřejné kontrole z hlediska financování a ponechání do značné míry stranou pozornosti zbývající období. Zkrátka a prostě, není příslibem, že se povede dosáhnout výsledku, který je sledován. A že skutečně budou výdaje a volební náklady limitovány.

Velmi významný důsledek, který ze sněmovních tisků vyplývá, byl naznačen ve výhradách k předchůdci těchto sněmovních tisků, které v rámci legislativních procesů Nejvyšší správní soud vznesl v dubnu loňského roku, a které se týkají určitého souběhu, možného souběhu trestání. Porušení pravidel financování, ať už ve vztahu k volbám nebo politickým stranám, může ze strany úřadů vyústit ve správní řízení s uložením sankce, ale není vyloučeno, alespoň formálně, zatím, soudy samozřejmě budou narážet na zásadu „nikoli dvakrát ve stejné věci“, ale není formálně vyloučeno, aby pro to samé jednání byla uložena sankce úřadem, ale zároveň, aby vláda podala návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti dané politické strany. To je docela vážný problém. Druhý vážný problém je ten, že o návrhu vlády a o volebním procesu rozhoduje přímo jednostupňově volební senát Nejvyššího správního soudu. V případě, že úřad uloží sankci, tak bude rozhodovat v prvním stupni Krajský soud jako správní soud a teprve o případné kasační stížnosti bude rozhodovat nikoliv volební senát Nejvyššího správního soudu, ale standardní tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu. To znamená, že o této materii budou sice rozhodovat správní soudy, ale v zásadě dvoukolejně. Budou sice vázány povinností respektovat vzájemně svoji judikaturu, ale je zde zvýšené riziko toho, že se ta judikatura rozjede a zároveň tím pouštíte soudy do oblasti, která má být podle mého názoru primárně záležitostí politické, nikoliv soudní kontroly. Už jsem zmínil prezidentskou volbu a financování kampaně, která tehdy proběhla. My jsme podobný problém zatím neřešili ve vztahu k žádným jiným volbám z prostého důvodu, že ta oblast nebyla regulována. Ve chvíli, kdy regulována bude a bude dán strop na volební výdaje v rámci dejme tomu sněmovních nebo senátních voleb, tak to povede k tomu, že se případné překročení těchto výdajů může stát součástí posuzování férovosti volební kampaně. Jinými slovy, nebude to jenom předmětem posuzování úřadu a toho, zda případně uloží sankci, ale může se to dotknout rozhodování volebního senátu o výsledcích voleb. A znovu tím říkám, že proces, který má být dle mého názoru ryze politický, tím judicializujete. Je možné, že se potom s nějakým časovým postupem, jak se stává, objeví hlasy, že si soudy uzurpují pravomoci zasahovat do věcí, do kterých jim nic není. Na tomto místě říkám, že o tuto kompetenci nestojím. Ale na druhou stranu, pokud mi ji dáte, tak spolu s mými kolegy ji nebudu moci odmítnout a budu muset o těchto věcech rozhodovat.

Další výhradu či pochybnost musím vznést k úřadu samotnému a k jeho nezávislosti. Jedná se o relativně krátké funkční období šesti let pro předsedu, tak pro členy úřadu. Členové úřadu mohou být jmenováni opakovaně, a to i vícekrát, předseda pouze dvakrát. Myslím, že se jedná o pouze zdánlivou záruku nezávislosti a dokonce i u Ústavního soudu, kde je mandát delší, tak je opakování mandátu po právu kritizováno a zvažuje se, že by mandát soudce Ústavního soudu měl být neopakovatelný právě z důvodu nezávislosti. V kontextu posledních renominací se objevily pochybnosti, že někteří soudci byli, anebo naopak nebyli, renominováni z důvodu svého předchozího rozhodování a nevidím důvod, proč by v případě renominací členů úřadu nebo jeho předsedy tyto pochybnosti vzniknout neměly. Tím spíše, že se jedná o oblast, která bude pravděpodobně pod výrazně větším politickým tlakem. Ze všech těchto důvodů jsem k těm navrhovaným změnám, tak jak jsem naznačil, poměrně skeptický a velmi bych na Vás apeloval, abyste zvažovali nejenom jednotlivé technické detaily těch navrhovaných úprav, ale abyste se ve svých úvahách znovu vrátili k tomu, zda ta úvaha je vůbec potřebná a zda má být ta problematika řešena tímto způsobem. Pochopitelně jsem vám k dispozici v rámci další diskuze a v tuto chvíli vám děkuji za pozornost.