Média, politici a s nimi i veřejnost mají o informačních systémech, které od loňského roku zajišťují státu vyplácení sociálních dávek, jasno: bývalé vedení ministerstva práce a sociálních věcí má na svědomí zmanipulovanou a předraženou zakázku, kterou přihrálo spřáteleným firmám. Systémy prý navíc dávky vyplácejí chybně a kolabují. Není ale všechno trochu jinak? Z odlišného úhlu na příběh nahlíží vydavatel a spolumajitel zpravodajského portálu EurActiv.cz Jan Vitásek.
Příběh o tom, jak bývalé vedení ministerstva práce a sociálních (MPSV) věcí ukradlo miliardy korun tím, že bez otevřeného výběrového řízení přidělilo zakázku na dodání informačních systémů na výplatu sociálních dávek blízkým firmám, je díky médiím obecně známý. Málokdo se však zabývá tím, zda je také pravdivý.
Záběry ukazující náměstka Vladimíra Šišku loni v říjnu, kdy jej policie zatkla pro podezření z uplácení, jsou dostatečně působivé, odstoupení ministra Jaromíra Drábka, který u veřejnosti nebyl pro své reformy dvakrát oblíben, většinu společnosti nemrzí a rozhodnutí Úřadu na ochranu hospodářské soutěže celé zločinné spiknutí v očích veřejnosti jen potvrzuje. Příběhu o korupci a zmanipulovaném výběrovém řízení veřejnost, která je na tyto jevy pod vlivem kauz Víta Bárty, Pavla Drobila, Alexandra Vondry nebo Martina Kocourka mimořádně citlivá, snadno uvěřila.
Popřejeme-li však sluchu také argumentům bývalého vedení resortu, firmám zapojeným do realizace zakázky, nezávislým IT firmám dodávajícím cloudová řešení, oficiálním materiálům a sdělením MPSV nebo některým pochybujícím poslancům, obrázek se zásadně promění. Pohled zblízka ukazuje spíš na to, jak je v České republice obtížné provést nepopulární reformy, pokud se vám na svou stranu nepodaří získat veřejnost a současně proti sobě máte odhodlané protivníky.
Z loupeže století se stává obchodní a politický boj, v němž za (věřme, že neúmyslné) asistence nezávislých médií vítězí ti, kteří dokážou využít nálady ve společnosti a z reformátorů v očích veřejnosti udělat zkorumpované zločince.
Nejprve si pojďme připomenout, z jakého důvodu vlastně ke změnám v resortu došlo. Vladimír Šiška změny ve struktuře dodavatelů informačních technologií pro MPSV odůvodňuje tím, že zadání ministra znělo ušetřit do roku 2013 polovinu nákladů na veškeré ICT. Slovo „veškeré“ je třeba zdůraznit, neboť jakkoli to tak v médiích vypadá, nešlo pouze o změnu informačních systémů na výplatu dávek, ale také těch, které pomáhají zajišťovat vnitřní chod ministerstva a komunikaci s ostatními orgány veřejné správy.
Tohoto cíle bylo podle něj možné dosáhnout takovou změnou celkové architektury informačních systémů, která by byla efektivnější nejen z hlediska nákladů, ale také z pohledu práce samotného ministerstva a jemu podřízeného Úřadu práce.
Jak měly tyto změny vypadat? Pojďme si nejprve vysvětlit, jak byly informační systémy ministerstva historicky zajišťovány. Zjednodušeně řečeno, celkové prostředí bylo decentralizované a po technické stránce velmi komplikované. Ministerstvo a Úřady práce (od roku 2011 rovněž v logice zefektivňování došlo k jejich centralizaci do jednoho Úřadu práce) vlastnily a provozovaly veškerý potřebný hardware, což v praxi znamenalo, že každý úřad disponoval vlastními servery, na kterých byly uloženy informace o „jeho“ příjemcích dávek. Každý typ dávek měl navíc svou vlastní databázi příjemců, což mimo jiné znamenalo, že se stejná data o jednom příjemci vyskytovala ve více databázích.
To s sebou přinášelo i další komplikaci – k posouzení, jestli má člověk nárok na konkrétní dávku, musí mít úředník informace i o tom, jaké další dávky pobírá. To lze zajistit buď tak, že si úředník tuto osobu vyhledá manuálně v ostatních databázích, nebo tím, že spolu jednotlivé dávkové systémy budou komunikovat. To ale v decentralizovaném prostředí znamená další nároky na výpočetní výkon. Zjednodušeně: zatímco v decentralizovaném prostředí každý dávkový systém musí umět komunikovat se všemi ostatními dávkovými systémy, v centralizovaném pojetí si pouze „sáhne“ pro relevantní data umístěná v jediné databázi, která je společná všem systémům.
Informační systémy byly tedy roztříštěné nejen geograficky (data o klientech byla rozeseta po serverech v celé republice), ale také podle typu dávek. Celý systém se proto potýkal s řadou duplicit, které znamenaly vyšší nároky na hardware, software, ale i na služby potřebné k zajištění bezproblémového provozu
Náklady na informační systémy resortu netlačily vzhůru pouze duplicity plynoucí z decentralizace prostředí. Roli hrál také bezmála dvacetiletý vztah s monopolním dodavatelem informačních systémů na výplatu nepojistných sociálních dávek – společností OKSystem. Jak vyplývá z interních materiálů ministerstva, náklady na zajištění systémů ročně narůstaly o desítky milionů korun.
To by samo o sobě nepředstavovalo problém, neboť se postupně rozšiřoval i objem služeb, které firma pro ministerstvo zajišťovala. Zatímco v roce 1993 dodávala pouze aplikace pro informační systémy úřadů práce (politika zaměstnanosti), v roce 2011 již zajišťovala čtyři informační systémy pro výplatu dávek (v oblasti zaměstnanosti, hmotné nouze, státní sociální podpory a sociálních služeb). Potíž byla v tom, že náklady rostly tempem, které zjevně neodpovídalo objemu a kvalitě dodaných služeb.
Jak ukazuje interní audit ministerstva z roku 2012, například za nákup programového vybavení pro informační systém státní sociální podpory (IS SSP), tzv. OKdávky, si OKSystem v roce 1995 účtoval 28,5 milionu korun. V každém dalším roce byly ale náklady na další vývoj (to znamená programování dalších modulů nebo funkcionalit) vyšší, a to i přesto, že každá nová investice byla pouze rozšířením původní verze. Do roku 2011 stál vývoj OKdávek celkem 810 milionů, což je zhruba 28násobek nákladů v prvním roce.
Zajímavé na vztahu s OKSystemem je i to, že za celou dobu, kdy své služby ministerstvu poskytoval, OKSystem sám neprošel jediným otevřeným výběrovým řízením. Smlouvy s ním byly postupně prodlužovány a rozšiřovány pouze v rámci takzvaného jednacího řízení bez uveřejnění (poslední takové řízení proběhlo za působení úřednické vlády Jana Fischera).
Spolupráce s firmou OKSystem tak s sebou nese znaky charakteristické pro stav, který se obvykle označuje jako vendor lock-in, neboli závislost na softwarovém řešení poskytovaném jedním dodavatelem. Čím déle vztah klienta a dodavatele trvá, tím více závislost roste a tím nákladnější je jakákoli změna. Dodavatel se totiž dostává do pozice, kdy své finanční nároky na aktualizace programového vybavení, o které si klient zažádá, může stupňovat a v extrémním případě jej i vydírat.
Také přechod k novému dodavateli je v takovém případě komplikovaný, neboť data ze starého systému je třeba přesunout do systému nového. K tomu je ovšem zapotřebí, aby starý dodavatel s novým spolupracoval, což nebývá v takových situacích samozřejmé, zejména pokud má dodavatel pocit, že byl o zakázku připraven neprávem. Pokud se klient navíc starého dodavatele nezbaví úplně a pouze mu omezí rozsah zakázky, může se z jeho strany dočkat záměrných obstrukcí, které mají klientovi dokázat, že nový systém nefunguje.
Způsob, jak současně snížit náklady na informační technologie, zvýšit jejich efektivitu a zbavit se závislosti na jednom monopolním dodavateli, ministerstvo pod Drábkovým vedením nalezlo v jeho centralizaci a přechodu k takzvanému cloudovému řešení na jednotné platformě Microsoftu.
Jak toto všechno mělo státu ušetřit peníze? Centralizací databází a některých procesů odpadly především náklady spojené s tím, že stejná data byla zpracovávána na různých místech (nebo v různých databázích) – to vyvolávalo nároky nejen na hardware, ale také na IT pracovníky, kteří se o bezchybný chod starali. Tímto způsobem došlo například k centralizaci pošty na Úřadu práce – do roku 2011 úřad provozoval zhruba 80 poštovních serverů, zatímco nyní je fungování pošty zajištěno z cloudu.
Podobným případem je i takzvaná jednotná datová základna, která je nyní společná pro všechny informační systémy na výplatu dávek. Kromě odstranění duplicitních údajů přináší i zefektivnění, protože úřady práce nyní mají o každém žadateli všechny informace, které jsou třeba k posouzení, zda má na dávku nárok, a snižuje se tím riziko, že mu bude dávka vyplacena neoprávněně.
Výhody z hlediska nákladů s sebou přináší i přechod na cloudové řešení. Co si pod tím představit? Tento pojem v sobě skrývá změnu filozofie ve způsobu zajištění informačních služeb, které klient ke svému fungování potřebuje.
Podstatou cloudu je, že se drtivá většina výpočetního výkonu přesune mimo firmu nebo úřad, který si cloudovou službu objedná. Klientovi tím především odpadnou náklady spojené s nákupem a údržbou hardwaru (především serverů). Jeho data se přesunou do vzdáleného datového centra a jediné, co klient k přístupu k nim potřebuje, je počítač s aktuálním prohlížečem a připojením k internetu.
Cloudové technologie však především znamenají jiný obchodní model, ve kterém klient neplatí za vývoj konkrétního řešení, ale kupuje si jej jako službu. V jedné ceně služby jsou zohledněny veškeré aktualizace, které aplikace potřebují pro správné fungování. Pro lepší pochopení tohoto mechanismu si představme, že si koupíte licenci na antivirový program, která má platnost po dobu jednoho roku. Po celou tuto dobu jej dodavatel bezplatně aktualizuje tak, aby vám program poskytoval zabezpečení, které od něj očekáváte. Je jasné, že každá aktualizace dodavatele něco stojí. Tyto náklady však zohlednil už v ceně, za kterou jste roční licenci koupili, a žádné další platby od vás nepožaduje. A totéž platí i pro služby dodávané prostřednictvím cloudu.
Na MPSV fungoval ale tradiční model, který je běžný ostatně v celé české státní správě a v řadě podniků. Ten (opět zjednodušeně) předpokládá, že pokud IT firma vyvíjí pro klienta produkt na zakázku, účtuje si nejen za jeho počáteční vývoj, ale také za všechny další aktualizace, o které ji klient požádá. A to se přesně dělo na MPSV, kde navíc finanční nároky na nové aktualizace s časem narůstaly. Ve smlouvách s OKSystemem podle informací z interního auditu MPSV navíc nebyl nijak stanoven strop, nad nějž už náklady nesmí vzrůst.
Ze všech těchto důvodů se MPSV v průběhu roku 2011 rozhodlo přistoupit k rámcové smlouvě, která zahrnuje nákup licencí, produktů a služeb k produktům a licencím společnosti Microsoft pro celou státní správu. Tu podepsalo po řádném výběrovém řízení v roce 2008 ministerstvo vnitra se společností Fujitsu, která je jedním z certifikovaných partnerů Microsoftu pro prodej jeho licencí. MPSV v tomto ohledu zdaleka nebylo první – podobné prováděcí smlouvy mají s ministerstvem vnitra uzavřené i další orgány státní správy.
V čem je ovšem smlouva, respektive její dodatky, oproti obdobným smlouvám jiná, je to, že se jí MPSV rozhodlo využít nejen na nákup běžného programového vybavení, ale mimo to také na vybudování a provoz takzvaného privátního cloudu na platformě Microsoft. Opět pro lepší představu – Microsoft zdaleka nevyvíjí pouze řešení, která znají běžní uživatelé počítačů, jako jsou operační systémy nebo kancelářské balíčky. Nabízí rovněž standardizovaná systémová řešení, serverová řešení a procesní nástroje.
Procesní nástroje je ale třeba nastavit (customizovat) podle konkrétních požadavků klienta tak, aby splňovaly jeho nároky na konkrétní proces. V případě MPSV může jít například o proces, který začíná tím, že klient Úřadu práce podá žádost o příspěvek, a končí jeho výplatou. A právě tuto službu – tedy nastavení procesů na výplatu jednotlivých typů sociálních dávek, jejich provoz a aktualizaci podle aktuálních legislativních změn – si u Fujitsu ministerstvo objednalo. Informační systémy na výplatu dávek tedy ministerstvo nyní nakupuje jako službu poskytovanou v cloudu za předem dohodnutou cenu, která byla pod Šiškovým vedením s firmou Fujitsu dojednána v souladu se zadáním snížit náklady na ICT na polovinu.
Možná tady je třeba hledat kořeny pozdějšího údivu Nadačního fondu proti korupci, Úřadu na ochranu hospodářské soutěže a policie nad tím, jak je možné, že ministerstvo novým dodavatelům systémů na výplatu dávek za vývoj nezaplatilo prakticky nic. Toho údivu, který vedl až k podezření, že je na zakázce pro Fujitsu něco nekalého.
Přechodem do cloudu navíc ministerstvu odpadla velká část nákladů na nákup a provoz vlastního hardwaru. To, že se úřadu pod vedením Drábka a Šišky podařilo na nákladech na informační technologie skutečně ušetřit, dokládají nyní i čísla ze státního závěrečného účtu za rok 2012. Z něj vyplývá, že v roce 2012 samotné MPSV vynaložilo na informační a komunikační technologie o 281 milionů korun méně než v roce 2011 (z toho 76 milionů korun v nákladech na provoz a 205 v nákladech na investice).
Z čeho tedy vycházejí informace, kterými se autoři novinových článků snaží ukázat, že smlouva s Fujitsu je pro stát nevýhodná a považují přechod na nového dodavatele informačních systémů na výplatu dávek za krádež?
Potíž je v základním nepochopení, co ministerstvo od Fujitsu vlastně nakupuje. Média v první řadě nerozlišují, že Fujitsu nedodává úřadu jen systémy na výplatu dávek. V článcích se zpravidla dočteme, že zatímco ministerstvo platilo původnímu dodavateli OKSystem v loňském roce pouze 437 milionů Kč, Fujitsu „si účtuje“ 600 milionů Kč a to navíc v situaci, kdy část systémů stále provozuje OKSystem.
Tyto články ovšem zcela ignorují to, že vedle zajištění informačních systémů na výplatu dávek tvoří podstatnou část (přibližně dvě třetiny) fakturací Fujitsu úhrada nákladů za provoz interních informačních systémů ministerstva a rekonstrukci ministerské sítě.
Druhé nepochopení se skrývá v popsaném rozdílu mezi tradičním obchodním modelem a nákupem IT jako služby v prostředí cloudu. Novináři a s nimi i řada politiků a protikorupčních iniciativ jsou pobouřeni tím, že ministerstvo za vývoj dávkových informačních systémů zaplatilo subdodavatelům Fujitsu příliš málo, když vývoj zjevně nebyl zadarmo. Ve všeobecné atmosféře honu na zkorumpované politiky jsou všichni přesvědčeni, že platby musely někam zmizet. Uváděná částka 600 milionů korun za rok 2012 pro Fujitsu je v tomto přesvědčení jen usvědčuje.
Pokud by se ale podívali na celková čísla, viděli by peníze, které Šiška s Drábkem ušetřili státu.
Jan Vitásek
ceskapozice.cz, 23. 7. 2013, rubrika: Finance
